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31.12.11

POLICIA INTEGRAL

POLICIA INTEGRAL 

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Hemos hablado en el blog sobre las tres características históricas de la policía y cómo, al permanecer casi inalterables desde los orígenes de aquella, han condicionando de manera importante el desarrollo histórico del modelo policial español.

Ahora vamos a ver una de las consecuencias mas reseñables de ellas, que fué la provocación, en el enorme espectro policial, de la existencia de dos grandes géneros de policía que aún siguen vigentes y que, en la actualidad, podriamos denominar como la integral y la específica.
De las tres características históricas, quizá sea la multliplicidad de cuerpos la mas influyente para que se produzcan esos dos géneros, sin olvidar, desde luego, la importancia que siempre tiene la dependencia de la orientación política en cualquier cosa que afecte a la policía.

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Veremos pues, cómo las policías integrales son cuerpos autónomos, operativamente hablando, que no necesitan de otros para cumplir con sus objetivos y cuya labor se halla muy centrada en lo que hemos llamado policía de seguridad. Son entidades generalmente grandes, con un territorio geográfico extenso, amplias competencias y más dotadas de recursos humanos y materiales que las específicas.

Por el contrario, las policías específicas nacen al amparo de una necesidad concreta de seguridad o de regulación, a la cual procura la Administración que se limiten, necesitando incluso en ocasiones la ayuda y el apoyo de las policías integrales para poder cumplir su misión. A éstos cuerpos, además, se les da en algunos aspectos un carácter de colaborador de las policías integrales, en una clara intencionalidad de subordinación hacia ellas.

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Finalmente parece indicado comentar, que mientras sí es posible establecer que el concepto tradicional de policía general ha derivado en el actual de policía integral, por lo que sería posible emplear indistintamente un término u otro al referirse a éste tipo de policía, no ocurre lo mismo con los de policía especial y policía específica. Esta falta de sintonía conceptual, se debe a que la expresión de policía especial ha permanecido asociada siempre a la función de policía administrativa, sin que el paso de los años la haya hecho variar, quedando así ambas como sinónimos.

Aparece así un nuevo concepto, el de policía específica, cuyos cuerpos sin embargo, pese a estar más lastrados con funciones de policía administrativa que los integrales, han jugado también un importante papel como policías de seguridad y han dispuesto, por ello, de competencias en tal materia. De éste modo, podemos observar cómo las policías específicas no reducen toda su actividad a ejercer un mero control administrativo y desempeñan, como es sabido, notables funciones en la seguridad de las personas y sus bienes.

30.12.11

LA MILITARIZACION DE LOS CUERPOS POLICIALES

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LA MILITARIZACION DE LOS CUERPOS POLICIALES

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El fenómeno de la militarización de los cuerpos policiales y de la sociedad en general, no ha sido algo exclusivo de la policía y la sociedad españolas, habiéndose producido de forma similar en otros países del mundo, al menos en ciertos periodos históricos. Los Estados bajo la influencia anglosajona los han sufrido en menor grado, quizá en gran parte debido a la aplicación de la doctrina de Lord Mansfield, jurista inglés que en 1780 y con motivo de los graves disturbios acaecidos en Londres, que obligaron a la intervención del ejército británico, logró imponer su criterio para que los culpables de tales hechos que se enfrentaron a las tropas reales, fueran juzgados por tribunales ordinarios y no por consejos de guerra militares. Con el transcurso del tiempo, la doctrina Mansfield supuso condicionar la intervención del ejército al previo requerimiento de las autoridades civiles, así como también vino a motivar la creación de una fuerza civil de policía.

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Haciendo un paralelismo de los disturbios de Londres en 1780, con los producidos en Madrid en 1766 y conocidos bajo el nombre del Motín de Esquilache, apreciamos que aquí no surge nada parecido a la tesis de Mansfield. Todo lo contrario, las reformas emprendidas por Carlos III a partir de tales desórdenes se encaminaron a profundizar y extender la militarización de la Administración, en detrimento del poder civil. Con éste planteamiento vemos cómo, en las Ordenanzas Militares de 1768, se permitía aplicar la jurisdicción militar a los civiles que infringieran algunos preceptos de ellas. Asimismo, en la Pragmática de 1774 se equiparan las concentraciones y manifestaciones a las asonadas o sublevaciones, a las cuales las tropas militares se encargarían de hacer frente. Por último y dentro de las reformas citadas, un Real Decreto de 1783 recogía el delito de resistencia a fuerza armada, por el que se juzgada a su autor, civil o no, por la justicia militar. Por lo tanto, los divergentes caminos emprendidos en cada uno de los dos Estados para organizar su Administración, determinaron la mayor o menor militarización de sus futuros cuerpos policiales, que en el caso español fue muy superior al ingles. Este fenómeno se hizo extensivo a las colonias y países sometidos a sus influencias y, por ende, a sus respectivas fuerzas de policía.

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Otra consecuencia más de la utilización del ejercito en el ámbito policial, fue que proyectó más confusión en la delimitación de las funciones de los distintos cuerpos que se iban creando y en el concepto social de la policía, a la que la población identificaba como una extensión más del entramado militar. Igualmente, su presencia actuó siempre como un freno en el desarrollo de todos los cuerpos, dado que la clase política siempre fue consciente de que disponía del ejercito como alternativa para resolver cualquier conflicto, lo cual privó a la policía de los medios necesarios para un crecimiento de mayor rapidez.

No es ningún error asegurar que ésta continua influencia de lo militar en la policía, sigue siendo hoy en día perceptible en muchos de sus aspectos, que van desde sus emblemas, distintivos de mando y uniformidad en general, hasta la estructura y composición de sus plantillas e incluso el carácter legal que define a algunos cuerpos, como son los casos de la naturaleza militar de la Guardia Civil española, la Gendarmería francesa o los Carabinieri italianos, por citar algunos de los países democráticos. Todo esto nos lleva a la conclusión final, de que la desmilitarización de la policía sigue siendo, todavía, un hecho no resuelto y que resultará imposible de resolver en su totalidad, porque todos los cuerpos, sin excepción, conservan en su interior una parte de la cultura militar que se ha transformado en cultura policial y es ya algo intrínseco a ella.

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Mantener esa cultura policial, derivada de la militar, en aspectos estéticos de uniformidad, saludo, etc., o en aspectos de disciplina interna, no implica que un cuerpo esté militarizado. Debemos distinguir entre la cultura militar de un cuerpo y lo que es su militarización. Ambas cosas no son lo mismo y no deben confundirse, pues entre las dos hay un espacio importante de separación. La cultura policial ha absorbido parte de la militar y, tras el largo proceso de interiorización, se ha convertido en algo necesario para su adecuado funcionamiento al tratarse de un instituto armado, pero éste puede perfectamente ser de naturaleza civil y contar con ese factor cultural. Para que un cuerpo de policía tenga la propiedad de militarizado, se tienen que dar dos condiciones: La primera es que se halle encuadrado orgánicamente en el ejército, o bien exista un mecanismo oficializado de trasvase de miembros de éste al cuerpo policial. La segunda es que a sus componentes les sean de aplicación las normas o códigos de justicia militar. Cualquier servicio de policía que se encuentre fuera de estas dos condiciones no puede ser clasificado como militarizado, sino como civil.

POLICIAL MILITAR

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POLICIAL MILITAR

La incidencia castrense en el aparato policial español solo empezó a declinar en 1824, con la aprobación de la Real Cédula del 13 de Enero. En ella se creaba la Superintendencia General de Policía, órgano al cual se encomendaba la seguridad interior del país, apartando al ejército de tal cometido. Sin embargo y a pesar de haberse iniciado el declive histórico del sistema militar en la esfera policial española, sus tropas mantuvieron un notable y largo protagonismo policial, actuando en tal sentido en numerosas ocasiones. Sus intervenciones se hallaban ligadas, casi siempre, a reprimir las revueltas populares y las graves alteraciones del orden público que salpicaron los distintos periodos históricos, principalmente cuando las débiles fuerzas policiales de la época se veían desbordadas por los desórdenes producidos y no eran suficientes para controlarlos. Prueba evidente de ello la podemos encontrar en el Decreto de 23 de Junio de 1813, sobre Instrucción para el Gobierno Político de las Provincias, donde se fijaba la posibilidad de que el Jefe Político, antecedente del Gobernador Civil y del cual se hablará en el Capítulo V, solicitara al mando militar de la zona la intervención de tropas del ejército en auxilio de los cuerpos policiales, a fin de restablecer el orden público alterado.

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De todo lo anterior puede deducirse, que la militarización inicial de la policía era inevitable desde el momento en el que ésta nacía en el seno del propio ejército, siendo su inmediata consecuencia la de que se iban a trasladar a ella sus marciales valores y sus técnicas de funcionamiento interno, así como las formas de corte militar empleadas para combatir la delincuencia y el estilo en las relaciones de sus miembros con los ciudadanos. A éste respecto cabe destacar, que una de las repercusiones más notables supuso que, ante determinados conflictos, fuesen juzgados por tribunales castrenses aquellos ciudadanos que ofreciesen resistencia grave. Además, fundados ya los primeros cuerpos, no hubo una preocupación real y seria desde el poder, en reducir ese espíritu militar que los envolvía. De hecho, la misma creación de todos ellos estaba mucho mas motivada por la necesidad de no sustraer las tropas empeñadas en las sucesivas guerras, que en dotar intencionadamente a la sociedad de un órgano civil de seguridad pública.

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Pasados los años, el mismo poder civil acabó interiorizando y convenciéndose de la necesidad del militarismo en la policía, tal y como lo demuestra, a modo de ejemplo, la exposición de motivos del Real Decreto de 6 de Noviembre de 1877 de organización de la Policía Gubernativa, redactado por el Ministro de Gobernación, Francisco Romero y Robledo, en donde se decía que "es preferible en este punto lo existente, porque la experiencia y la razón de consumo han venido a demostrar que un cuerpo de empleados organizado bajo un régimen mixto, entre militar y civil, es un término medio muy aceptable entre un cuerpo de paisanos con organización completamente civil y un batallón de soldados especiales sujetos a la ordenanza y gozando del fuero de guerra, porque los simples paisanos son generalmente descuidados y flojos, no tienen nunca bastante unidad de acción y no saben someterse a rigurosa disciplina, mientras que los verdaderos soldados, por la rígida severidad de la ordenanza, carecen de cierta flexibilidad que se necesita para estar a toda hora en contacto inmediato con el pueblo".

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Por consiguiente, éste dominio militar adquirió su propio impulso, alentado por los mismos dirigentes políticos, que mas o menos duraría en occidente hasta bien entrado el siglo XX y que, además, pasó por periodos de mayor acentuación cuando al frente de los Gobiernos se hallaron miembros de las fuerzas armadas, circunstancia ésta bastante repetida en muchos países a lo largo de su historia. Tal impulso solo comenzó a suavizarse en Europa a partir de la segunda mitad del último siglo, hasta llegar a la situación actual. A éste respecto, es significativo que sean los países con menos tradición democrática los que tengan más militarizada a su policía, tal y como lo describe Valriberas Sanz (1999) en "Cuerpo Nacional de Policía y sistema policial español", cuando dice que "sólo en países donde la democracia no está arraigada es donde existe menos diferencias entre policías y soldados, e incluso donde las fuerzas policiales cuentan con potentes medios de combate, como ocurre con algunos países latinoamericanos". En España no se alcanzó la separación del ejército de la seguridad interna hasta la aprobación de la Constitución de 1978.

LA MILITARIZACION DE LA POLICIA EN ESPAÑA

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LA MILITARIZACION DE LA POLICIA EN ESPAÑA

Una razón que muy bien puede explicar la histórica militarización sufrida por la Policía, es el vigoroso control que el poder político puede imponer a cualquier organización fuertemente jerarquizada y disciplinada bajo una fórmula militar. Tampoco podemos desdeñar la opinión manifestada por Manuel Mallol Ballbé (1983) en su obra "Orden Público y Militarismo en la España Constitucional", en el sentido de que la militarización de la policía en nuestro país ha sido debida, en gran parte, a la debilidad histórica de la estructura civil española. Esta debilidad es manifiesta al repasar la historia de nuestro país, en la que parece que cualquier iniciativa política no podía llegar a buen fin si no estaba tutelada por los militares.

No obstante y en descargo de lo anterior, también hay que tener en cuenta que dentro de un concepto de seguridad global, tal y como era entendida ésta antiguamente, no se concebía ninguna diferenciación entre la amenaza de un enemigo exterior contra el territorio propio, y la que representaba el comportamiento antisocial de algunos de sus propios habitantes. Este pensamiento se mantuvo vigente durante muchos siglos y, en España, algunos ejemplos de él quedan patentes en numerosas órdenes y decretos reales, así como en las Ordenanzas Militares del 22 de Octubre de 1768 e incluso en la Constitución de 1812, donde el art. 356 de ésta asigna paralelamente al ejército la defensa exterior del Estado y la conservación del orden interior, además de en leyes expresas como la Ley de 17 de Abril de 1821 o la Ley Constitutiva del Ejército de 29 de Noviembre de 1878 en la que se afirmaba que debía defender la patria de los enemigos interiores.

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Por tal motivo, el empleo de las fuerzas garantes de la defensa exterior, compuestas en principio por guerreros que no formaban un ejército regular, con fines policiales para combatir el problema delincuencial, representado en especial por los bandoleros y asaltantes de caminos, era algo admitido sin especiales reparos y que se generalizó en todas las comunidades humanas, otorgándose en la práctica al ejército, o fuerza armada del momento encargada de la defensa de la comunidad, toda la competencia policial necesaria para el mantenimiento del orden interno establecido y, de paso, la protección de las personas y sus propiedades.

Pudiera pensarse que finalizada la Edad Media y a partir de la Edad Moderna, con la creación de un ejército nacional cada vez más permanente (hasta entonces los ejércitos eran creados y disueltos en función de las contiendas que se presentaban), así como con la aparición de los primeros grupos armados dedicados, teóricamente, al mantenimiento del orden y la seguridad interna del Estado, el ejército debiera comenzar lenta y paulatinamente a abandonar su faceta policial, al menos en aquellas zonas donde tales cuerpos se desplegaban. Sin embargo ello no fue así y las tropas militares continuaron interviniendo más o menos en la misma medida a como lo venían haciendo hasta entonces. Es más, su influencia en el terreno policial aumentó, penetrando en las estructuras de los cuerpos que se iban creando, lo que supuso que pasara a desempeñar un papel importante y permanente en la actividad de la policía. Desde entonces el ejército ha dejado su impronta en todos los cuerpos policiales, que de alguna manera continúan manteniendo ciertas connotaciones de carácter militar.

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En efecto, los incipientes cuerpos policiales estaban, en gran parte, formados e incluso dirigidos por miembros de las fuerzas militares, quienes gozaron siempre de preferencia para ocupar los puestos que se generaban y cuyos mandos pasaban a integrarse en aquellos con facilidad, en virtud de su experiencia y relación con las armas y artes defensivas. Ello no solamente no redujo el peso del ejército sobre la policía, si no que contribuyó a asentarlo definitivamente en conductas, códigos, estructuras y jerarquías militares, que perduraron durante muchos años y de las que aún hoy quedan bastantes huellas.

(Fin de la primera parte del artículo. En próximos post del blog, publicaremos la continuación del resto del análisis).

29.12.11

AGENTES DE LA AUTORIDAD

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AGENTES DE LA AUTORIDAD

En el ámbito más relacionado con la seguridad tendríamos, además de las policías generales o de seguridad, a una amalgama de entidades que irían desde la mas sencilla de todas, los antiguos y ya casi extinguidos cuerpos de vigilantes nocturnos, conocidos popularmente como serenos, hasta la mas avanzada del Servicio de Vigilancia Aduanera, pasando antes por los guardas de montes o policías forales del medio ambiente y los funcionarios de prisiones de Instituciones Penitenciarias, entre otros.

En el segundo ámbito, es decir, con funciones sólo de policía administrativa, estarían encuadrados los inspectores y subinspectores de trabajo y los de las haciendas fiscales, inspectores de sanidad, inspectores de obras, los vigilantes municipales de parques, jardines y mercados, vigilantes de aparcamientos regulados por ordenanza municipal, etc.

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Evidentemente, ninguno de los citados en el segundo ámbito encaja en el modelo de una policía de seguridad, pero sí perfectamente en el de una policía administrativa, a la cual ya hemos definido en el artículo anterior. Esta división en dos ámbitos de actuación de los nuevos órganos creados, marca una diferencia importante entre todos y nos servirá para distinguir, en próximos post, a las policías específicas de seguridad en contraposición a las policías estrictamente administrativas.

En cualquier caso, queda claro pues que la nutrida y compleja materia normativa, a regular por las distintas áreas en las que se articula cada ente administrativo territorial, provoca la necesidad en aquellas de autodotarse de un sistema para su control adecuado, ejercido a través de secciones o departamentos adscritos a las áreas citadas.

Sirvan para ilustrar esto algunos ejemplos existentes en la Administración central, donde tenemos que del Ministerio de Hacienda dependen los inspectores de la Agencia Tributaria y los funcionarios de Vigilancia Aduanera, éstos últimos con atribuciones en la investigación y persecución del contrabando, pero condicionados como colaboradores en ello con los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado. El Ministerio del Interior tiene a su cargo a los funcionarios de prisiones pertenecientes a lo que hoy se llama Instituciones Penitenciarias. En el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se halla la Inspección de Trabajo, con sus inspectores y subinspectores. El Ministerio de Defensa dispone de la Policía Militar y, en fin, lo mismo se repite en la mayoría de los ministerios restantes. Idéntica cuestión sucede en las Administraciones autonómicas y locales, aunque no procede citarlas aquí debido a la gran variedad de órganos con los que nos podemos encontrar.

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Finalmente y para completar la enorme amplitud del abanico policial, se debe de hacer mención a las policías privadas de las empresas de seguridad, que aunque no forman parte de la Administración pública sí contribuyen cada vez con mayor intensidad a la seguridad interna del país. A ellas nos referiremos con más detalle enpróximos artículos que iremos publicando en el blog, pero en cualquier caso hay que anticipar que la existencia y aumento de las empresas de seguridad es también un reflejo, en la esfera privada, de la multiplicidad incesante de cuerpos de policía a la que nos estamos refiriendo en éste apartado y que, además, nos plantea la cuestión de que si no fuera por ellas quizá se habría creado, ahora o en el futuro, algún otro cuerpo al cual se le asignara ese volumen de trabajo.

28.12.11

DISTINTOS CUERPOS DE POLICIA

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La multiplicidad de cuerpos de policía de las distintas Administraciones Públicas así como sus funciones y competencias se abordó en el post publicado ayer en este blog  y titulado “La multiplicidad de cuerpos policiales”.
Hoy publicamos la continuación de este tema, analizando aspectos tan determinantes como son la fragmentación territorial de la Administración y su crecimiento.

La fragmentación territorial de la Administración

Otro motivo que desde las épocas mas remotas ha propiciado la formación de nuevos cuerpos de policía, ha sido la continua fragmentación en territorios menores, de las distintas clases de agrupaciones en las que se han organizado las comunidades de personas y que, mas tarde, dieron origen a los actuales modelos de Estado, pero que siguieron, y siguen también, manteniendo todos alguna forma de fragmentación.

Efectivamente, ésta división territorial ha estado presente en todos los periodos históricos que hemos visto en anteriores artículos de este blog (http://insigniass.blogspot.com/), aunque es lógico pensar que su intensidad haya sido variable en el tiempo. Básicamente se puede hablar de la existencia de tres niveles distintos y fundamentales, que se representan hoy en día en el municipal o local, el regional o autonómico y el central.

Con el transcurrir de los años, cada uno de los fraccionamientos territoriales fue conquistando sus cotas de poder y ampliando sus competencias, desplegando para la gestión de ellas su propio sistema público de Administración que, poco a poco, iba a ir perfeccionándose. Esto hizo necesario que dispusieran de una fuerza policial a sus órdenes, destinada a vigilar y controlar el cumplimiento de las normas que dictaban, pero cuyos cometidos aumentaban o disminuían en función del poder que obtuviera en cada momento la Administració del territorio del que dependían.

El crecimiento de las Administraciones públicas

Por otra parte tampoco debemos de olvidar, que otra importante razón que también ha contribuido notablemente a la proliferación de cuerpos o entidades con funciones de policía, ha sido el continuo e incesante crecimiento de las Administraciones públicas pertenecientes a cada nivel territorial, sin excepción, que han ido produciendo en ellas numerosas áreas o especialidades, consideradas de necesidad por sus responsables políticos, para así atender correctamente a los intereses de los ciudadanos y de las cuales también se mantiene el pensamiento de que son imprescindibles para una acertada gestión pública.

Ello ha supuesto la implantación, con el paso del tiempo, de mas órganos de control con facultades preventivas e inspectoras. Algunos de esos nuevos órganos recibieron varias funciones de policía de seguridad sólo de forma específica, funciones que combinaban con otras de policía administrativa y que prevalecían en número. El resto de los que se crearon fueron destinados solamente a concretas tareas de policía administrativa. El resultado final fue, y lo sigue siendo, la escenificación de dos ámbitos de actuación policial, uno de seguridad y otro administrativo.

En el próximo artículo que publicaremos mañana en el blog, analizaremos el ámbito de la seguridad y el ámbito administrativo desde el punto de vista de los distintos cuerpos policiales.

27.12.11

LA MULTIPLICIDAD DE CUERPOS POLICIALES


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LA MULTIPLICIDAD DE CUERPOS POLICIALES

Analizando la forma en la que ha evolucionado la Administración, podemos encontrar como mínimo tres razones que nos explicarían el porqué en todos los países se han multiplicado, en un aparente exceso, los cuerpos de la policía en general, es decir, tanto en su vertiente de seguridad como en la administrativa o del bienestar.

Estas tres razones pueden ser nombradas como el desarrollo de las sociedades, la fragmentación territorial de la Administración y, finalmente, el crecimiento de las Administraciones públicas.

El desarrollo de las sociedades

 Desde la Antigüedad cada comunidad humana ha ido adoptando su propio sistema de seguridad, creando a tal fin los órganos encargados de velar por la paz y el orden en ella, hasta que esa comunidad era absorbida por otro conjunto social superior que los entremezclaba con los propios o los disolvía sin mas.

Así se fueron generando múltiples y variados grupos armados en cada nueva sociedad, a los que se les asignaba la tarea de mantener la seguridad interna en general, o el control de una parte específica de ella en particular, solapándose en ocasiones los unos a los otros al no estar bien definidos los ámbitos competenciales de todos. Para complicar esto un poco más, por diversas causas a veces reaparecían algunos cuerpos que habían sido disueltos anteriormente, los cuales podían ser adaptados a los nuevos tiempos e integrados después en el aparato policial del momento, o bien se rediseñaba éste para dar otra vez cabida a los nuevos cuerpos restituidos.

En el artículo que publicaremos mañana, profundizaremos en los otros dos aspectos antes enunciados: la fragmentación territorial de la Administración y el Crecimiento de las Administraciones Públicas, para entender en su conjunto la existencia de múltiples Cuerpos de Policía.